A seguito del seminario di Luglio che abbiamo organizzato a Casarsa abbiamo costruito questo documento che descrive la posizione di Legambiente FVG rispetto al processo di pianificazione intrapreso dalla Regione FVG.
Il documento è entrato a far parte del documento congressuale di Legambiente FVG e vuole essere di stimolo nel dibattito che sta seguendo la redazione del PPR FVG.
Documento sul paesaggio per il Congresso di Legambiente FVG
Casarsa, luglio 2015
Nel 2012 Legambiente FVG ha organizzato un importante convegno intitolato “Aspettando il Piano paesaggistico del Friuli Venezia Giulia”. In quell’occasione (giunta Tondo) avevamo affermato provocatoriamente che “il paesaggio è il più antico documento del Friuli Venezia Giulia” e avevamo chiesto delle scelte operative. Oggi la situazione è molto cambiata. La giunta Serracchiani ha intrapreso, a partire dal 2014, un processo di pianificazione paesaggistica che dovrebbe condurre al PPR nel 2016.
Se nel 2007 (PTR del giunta Illy) la questione paesaggistica era stata semplicemente banalizzata e considerata un corollario a un Piano Territoriale Regionale quasi privo di idee e utile solo a definire poche scelte strategiche, dal 2009 l’idea di un Piano Paesaggistico autonomo si è evoluta al punto che l’attuale assessore, nel promuove l’azione di pianificazione, ha più volte affermato che il PPR avrà un ruolo sovraordinato persino al PGT, di fatto oggi congelato.
L’inizio delle procedure di formazione del piano ha visto da parte della Regione una estesa azione di ricognizione dei vincoli che sta lentamente raggiungendo la fase di definizione normativa. Questo progresso della fase di lettura dei beni vincolati è costantemente reso pubblico dalla realizzazione di giornate di esposizione del lavoro, chiamate impropriamente workshop, con le quali l’assessorato da conto dello stato delle indagini dei diversi beni paesaggistici indagati.
Parallelamente la Regione ha incaricato l’Università di Udine di seguire la parte così detta strategica, che avrebbe dovuto interfacciarsi con le comunità locali attraverso strumenti partecipativi definiti impropriamente “mappe di comunità”.
Questa idea di tentare un rapporto partecipato con le comunità locali ci è sembrata fin dal primo momento un elemento di interesse nella modalità nuova di costruzione del Piano Paesaggistico Regionale. A ottobre invece questo percorso è stato interrotto a favore di una partecipazione che si limita alla costruzione di un catalogo di segnalazioni dei beni paesaggistici, attivabile dai singoli cittadini attraverso un portale web. Le “mappe” partecipate elaborate dal basso sono completamente sparite di fronte al desiderio di semplificare la partecipazione.
Questo pericoloso cambio di indirizzo sembra un elemento sostanziale rispetto a quanto affermato dalla struttura e dall’assessore Santoro più volte in ambito pubblico. L’idea di un PPR che in alcuni ambiti riesca a scendere a un livello di dettaglio grazie allo strumento della copianificazione sembra essere accantonato per ritornare sulle posizioni tradizionali di una pianificazione paesaggistica che legga solo i macro temi costruendo normative alle quali dovranno adeguarsi i PRG durante le diverse fasi delle varianti.
Nell’ultimo mese di ottobre sembra quasi che quanto c’era di innovativo nei presupposti del nostro Piano Paesaggistico sia stato accantonato per dare una risposta più tradizionale. E‘ evidente questo cambio di marcia se si considera che la regione sta valutando di semplificare il quadro degli ambiti di paesaggio che a noi sembrava già fin troppo semplificato. Che significato ha semplificare le letture se non quello di evitare di confrontarsi con un mosaico paesaggistico molto complesso? Che senso aveva iniziare un processo di copianificazione con comunità locali che ritengono di avere dei valori identitari comuni se poi questi valori vengono annacquati in una lettura che sembra fatta dal finestrino di un aereo in volo sulla regione? Cosa serve coinvolgere comunità e singoli cittadini in una puntuale raccolta di dati e segnalazioni se poi ci si vuole limitare a una lettura e a una progettualità che affronti solo i temi alla scala regionale?
Tutto questo ci sembra un pericoloso cambio di passo rispetto all’iter intrapreso dalla Regione che andrà seguito con attenzione nei prossimi mesi perché la scelta di lavorare per indirizzi o nel dettaglio è determinante per l’esito di questo processo di pianificazione.
Dopo questa premessa entriamo nell’oggetto del seminario:
La struttura del Piano Paesaggistico Regionale
Nel 2007 costruendo il documento di critiche al Piano Territoriale proposto dalla giunta Illy, avevamo chiesto di valutare l’ipotesi che il PTR, per la parte che aveva un valore paesaggistico, trovasse il modo, per essere efficace e non superficiale, di essere composto per parti e non avere necessariamente un aspetto “finito”. Anche il Veneto in questo momento sta lavorando a un piano paesaggistico composto per parti o aree. Questo pone anche un problema formale dello strumento nel momento in cui la componente del piano che proviene dalla vestizione dei vincoli, in gran parte in via di completamento, sarà estesa a tutto il territorio, mentre quella relativa ai territori andrebbe a definirsi per fasi successive.
Gli accordi di copianificazione che l’amministrazione regionale sta tessendo con le amministrazioni locali pongono poi il problema del rapporto con una lettura che viene dal basso della piramide pianificatoria. Come questo principio, che ci sembra più che legittimo, può trasformare il piano?
Il piano come processo di conoscenza pubblica e condivisa può essere una opportunità progettuale di straordinario valore. La lettura dei territori non può essere condotta solo con l’impegno dei saperi esperti. La lettura partecipata presuppone la possibilità di leggere con i cittadini il carattere evolutivo del paesaggio prefigurando le prossime trasformazioni.
Dobbiamo evitare che il PPR diventi una sorta di grande atlante costruito da esperti che legga solo lo stato attuale dei luoghi definendo le invarianti territoriali come un disegno sovraordinato e calato dall’alto.
Le ultime esperienze di pianificazione del paesaggio hanno prodotto documenti analitici molto importanti per le regioni Puglia e Toscana, senza però produrre rilevanti novità sul fronte normativo del piano. In modo particolare il tentativo di applicare norme figurate nel piano della Toscana deve essere seguito e implementato. Si deve raggiungere l’obiettivo di una profonda conoscenza del territorio e della sua componente paesaggistica, ma questa fase di ricerca non deve inficiare un attento sviluppo della parte degli indirizzi e delle norme e questo approfondimento non deve essere fatto senza coinvolgere le comunità locali.
Le norme devono essere facilmente comprensibili anche a cittadini non abituati ai linguaggi dell’urbanistica e devono rendere possibile comprendere immediatamente quali obiettivi di trasformazione si pone il piano alle diverse scale. Il piano dovrebbe avere delle norme prescrittive, come prevede il rapporto con il Ministero e l’attenzione alle zone vincolate, ma anche norme di indirizzo, obiettivi di politica territoriale. Il piano può dare la possibilità alle comunità locali di disegnare, con una proiezione almeno ventennale, il proprio sviluppo locale facendo uso delle tecniche della pianificazione strategica.
In questo senso chiediamo alla Regione di istituire lo strumento del “progetto di territorio” che potrebbe permettere di collegare i progetti di sviluppo locale, disegnati con un atteggiamento teso a valorizzare le strategie condivise dal livello regionale e da quello locale, con la prioritaria utilizzazione dei programmi di finanziamento, come il Programma di Sviluppo Rurale. Il PdT potrebbe diventare uno strumento partecipato che permetta alle comunità rurali di accedere a risorse regionali attuando progetti di sviluppo rurale finanziabili prioritariamente con programmi regionali e/o europei.
Il PPR dovrebbe diventare uno strumento di progetto più che confliggere con le decisioni di tanta altra pianificazione regionale che si applica agli stessi oggetti territoriali, come ad esempio il piano di tutela delle acque. Se la parte statutaria deve necessariamente avere un carattere normativo, al di fuori delle tradizionali zone di vincolo è possibile pensare anche a nuove modalità di pianificazione paesaggistica. Atteggiamenti meno prescrittivi e normativi. Appunto progettuali e di accompagnamento, che permettano alle comunità locali di crescere in consapevolezza coltivando il loro paesaggio.
Allo stesso modo non crediamo che sia necessario che il piano sia realizzato subito e integralmente, ma crediamo che possa definirsi poco alla volta, per parti, caratterizzandosi quindi come un processo di pianificazione. Del resto la disciplina mostra sempre di più la necessità di scendere a una scala di maggior dettaglio e di definizione progettuale, e anche nel caso del Piano Paesaggistico della Lombardia (2010), la decisione di costruire un quadro di riferimento paesaggistico poco dettagliato ha costretto quella amministrazione regionale ad affrontare il tema di una nuova stagione di approfondimenti. Noi crediamo che il PPR del FVG debba essere un piano-processo che eviti gli errori di una prospettiva troppo generalista. Per contro crediamo che un piano composto per parti, con approfondimenti alla scala d’area vasta, potrebbe in qualche modo coordinare la lettura ambientale della pianificazione comunale.
La partecipazione e la comunicazione dei processi di pianificazione
Le modalità con le quali giungere a costruire il documento di piano sono fondamentali per il risultato del prodotto e non possono fermarsi all’applicazione di una ritualità burocratica. Il piano dovrebbe cogliere l’opportunità di crescita della società che attraverso un processo aperto e partecipato cresce di consapevolezza conoscendo il proprio territorio. Da questo punto di vista il fatto che si sia tornati indietro rispetto alla possibilità di dialogare con le comunità locali attraverso mappe partecipate ci sembra un piccolo fallimento del processo di pianificazione.
L’occasione di sperimentare nuove forme di partecipazione che superino l’informazione sul piano e si muovano nell’ambito della coprogettazione potrebbe dare a questo piano due vantaggi importanti. Aprire fronti di discussione prima che le scelte di trasformazione territoriali si concretizzino in strumenti normativi, risolvendo prima i conflitti. Oppure, permettere alle singole comunità locali di definire i valori, le invarianti e le trasformazioni possibili nel proprio territorio. La partecipazione può essere qualcosa di diverso da una tecnica di lavoro, permettendo di ottenere una maggior conoscenza del territorio pianificato e una definizione degli strumenti di trasformazione.
Crediamo che si debba pensare che le comunità sono in grado di gestire la fase della raccolta dei dati e della loro elaborazione per un sano principio di sussidiarietà e abbiamo ribadito in più sedi che il piano può completarsi come un processo, per parti, a seconda dell’opportunità che di volta in volta si presentano nei diversi territori. Del resto se il paesaggio viene definito nella Convenzione Europea del 2000 come l’idea che la popolazione ha del luogo abitato come si può pensare che ancora oggi si predispongano gli strumenti e le norme che definiscono l’azione del piano senza sentire gli abitanti e non solo le amministrazioni?
Siamo convinti che un piano costruito con la visione dall’alto da un pull di esperti rischi di scorgere solo alcuni valori dei territori, mentre stimolando anche una lettura da parte delle comunità il valore e il senso dei luoghi possa essere perseguito meglio. Soprattutto nella lettura dei valori naturalistici l’interazione tra saperi esperti e saperi locali potrebbe accrescere il valore delle analisi. Anche all’interno della comunità locale la discussione sui valori paesaggistici può diventare un’occasione di scambio tra persone che hanno idee diverse sullo sviluppo locale permettendo scambi di informazioni e una preventiva mitigazione delle pretese.
La nostra associazione guarda con interesse alle esperienze delle charte paysagere francesi che sono degli accordi tra singoli cittadini, associazioni, enti e amministrazioni per disegnare una visione di sviluppo del paesaggio che non presenta un apparato normativo di tipo tradizionalmente prescrittivo. Crediamo che le evocate “mappe di comunità”, quelle che per gli inglesi sono le “parish map” dovrebbero anche assomigliare ai “parish plan” che sono strumenti di pianificazione territoriale partecipata. Occasioni di discussione e dialogo che scaturiscono dal basso, lontano dagli schemi di un dibattito ingessato da scelte che si sono già fatte in altre sedi, come spesso è accaduto per i diversi processi di Agenda 21 che hanno affiancato la pianificazione regionale o quella comunale.
Crediamo che modalità anche informali di coprogettazione debbano essere perseguite abbandonando la logica di una più rapida realizzazione del PPR all’interno dell’orizzonte degli uffici e delle consulenze ricercate dall’assessorato, ritornando allo spirito originario della norma.
Limitare il rapporto con i cittadini a pochi eventi gestiti in modo strutturato da facilitatori e pensare di governare un processo di conoscenza e di costruzione della dimensione del progetto attraverso uno strumento di segnalazione dei luoghi di valore ci sembra davvero troppo sbrigativo e superficiale. La scelta degli strumenti di partecipazione è fondamentale perché sceglierne uno o l’altro porta a selezionare i partecipanti privilegiando di volta in volta i portatori di interesse di questa o quella categoria e lasciando fuori, per esempio, chi non riesce a usare gli strumenti informatici, o chi si limita a non leggere in modo puntuale i luoghi. Non vorremmo che ancora una volta la partecipazione fosse declinata come uno stanco rituale di corollario al piano come si è visto in occasione dei Piani di Gestione dei siti Natura 2000. La partecipazione non deve privilegiare i professionisti della rappresentanza, deve essere una possibilità per tutti. Uno dei problemi del PPR del FVG è che è poco chiaro come sarà gestita la partecipazione (sappiamo solo che non si produrranno “mappe”), ma soprattutto non ci è dato sapere a cosa servirà. Segnalare un luogo di valore non necessariamente comporta una idea di tutela o di valorizzazione. C’è il rischio che le energie di indagine non producano una contropartita normativa e/o progettuale. In un processo partecipato sono importanti due prerequisiti che la Regione deve garantire:
- va messa a disposizione in forma semplice ogni informazione necessaria a poter esprimere il proprio punto di vista;
- serve un’interazione costruttiva e un ascolto attivo e dialogante
Non si capisce come ci possa essere un dialogo costruttivo attraverso lo strumento informatico che pure è utile per raccogliere dati, ma non per costruire confronto tra cittadini ed istituzioni.
Gli osservatori o l’osservatorio?
Crediamo che fin dai primi momenti della costruzione del PPR si cominci a definire e a strutturare l’Osservatorio del paesaggio in modo che risponda fin da subito alle sue funzioni. Si tratta poi di capire se questo strumento avrà scale diverse, come in Puglia e Toscana, cioè se ci saranno anche osservatori locali che permettano di monitorare le trasformazioni paesaggistiche. Nel caso pugliese gli osservatori sono stati anticipati dall’attività svolta dagli ecomusei nel tentare una lettura partecipata dei valori territoriali poi tradotta in mappe di comunità. Sta di fatto che queste aree sono state in grado di partecipare alla formazione del piano e alla sua vita molto più che altre aree della regione.
Provocatoriamente alcuni anni fa abbiamo definito Scarpe&Cervello, la campagna di Legambiente FVG, un osservatorio del paesaggio e crediamo che esperienze come quella che abbiamo seguito per vent’anni debbano essere in qualche modo riconosciute dalla Regione. Far leggere e comprendere i paesaggi nella loro evoluzione può mitigare la disaffezione ai luoghi che attraversa la nostra società, ma può anche mitigare la tensione di certa parte della società per voler costruire apparati normativi da depotenziare nel momento in cui si aprono dei conflitti sulle trasformazioni d’uso del territorio. Qualsiasi strumento che renda esplicita la bellezza permetterà di aumentare il valore dei luoghi indipendentemente dal regime normativo.
Conservazione o visioni di Trasformazione?
Un piano di vincoli e/o progetti?
Le ultime esperienze nazionali di pianificazione paesaggistica hanno prodotto strumenti urbanistici nuovi e diversi. Il piano si concentra sempre meno sulle forme normative e sempre di più sul significato interpretativo e progettuale del disegno. Il piano diventa un documento di conoscenze e interpretazioni, uno strumento ricco di visioni e di progettualità che passano attraverso strategie e azioni. Lo strumento non si limita ad inventariare gli “oggetti”, ma cerca di governare i processi di trasformazione territoriale. Non dice solo cosa conservare, ma come governare processi complessi di trasformazione (spopolamento e abbandoni, concentrazioni e colonizzazioni). In questo senso sembra assumere il significato di un piano che riassume indirizzi di politiche della Regione e non solo le modalità di conservazione del patrimonio paesaggistico letto come una immagine statica .
Come Legambiente siamo stati attivi nella partita della norma sul consumo di suolo, che giustamente trova eco anche all’interno del PPR, ma cosa si pensa di fare per i territori consumati e in parte abbandonati, a partire dalle aree militari dismesse e dalle zone industriali abbandonate?
Su queste aree incerte, alle quali per la prima volta la convenzione europea del 2000 presta attenzione, ci si gioca la possibilità di superare con un atteggiamento progettuale un piano esclusivamente vincolistico alla vecchia maniera. Alcune esperienze di questo tipo sono rintracciabili nel piano della Toscana e ci sembra una buona occasione per il PPR del FVG che dovrebbe sviluppare ulteriormente questo indirizzo.
Con questo vogliamo dire che il piano deve avere un disegno strategico e progettuale, mentre in questo momento di analisi la strategia viene declinata solo nella lettura di un sistema di reti e non nella costruzione di “nuovi paesaggi”. In Friuli molti paesaggi tradizionali sono stati distrutti per costruire piattaforme produttive che hanno semplificato la rete ecologica, ma anche il valore simbolico del territorio. Cosa si può fare per recuperare gli spazi dei grandi riordini fondiari degli anni ’80 (Pantianicco/Flaibano) o quelli ormai storici della bonifica della bassa (Torviscosa, Precenicco, ecc.)? Come intervenire all’interno delle conurbazioni o nei confronti dei grandi centri commerciali sorti nei pressi dei nodi infrastrutturali?
Crediamo che l’elaborazione di qualsiasi apparato normativo su questi temi debba confrontarsi con i territori e le loro comunità. La Regione non può pensare ancora oggi che la pianificazione abbia significato se si appoggia ancora a una lettura gerarchica e sovraordinata.
La sensazione, al giorno d’oggi, è che sia la Regione che i consulenti dell’Università, non siano ancora in grado di definire una idea di strategia di piano che attribuisca al paesaggio quei caratteri multidisciplinari che dovrebbe avere. Per questo è importante ora più che prima che Legambiente FVG insista sul significato strategico di una visione politica dello sviluppo locale che leghi insieme l’apparato formale dell’azione delle molte comunità locali con le risorse che regione ed Europa gli mettono a disposizione.
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